OPINIÓN: Cuando el poder decide quién puede reunirse

El Gobierno ha decidido que varias concentraciones de apoyo a Ceuta no deben celebrarse. No porque haya acreditado -al menos en el argumento que aquí interesa- que su desarrollo vaya a poner en peligro a personas o bienes, sino porque considera que detrás de alguna de ellas no puede estar un Ayuntamiento como promotor. La cuestión parece administrativa. No lo es.

En realidad, obliga a formular una pregunta mucho más incómoda: ¿puede el poder público convertir una controversia sobre quién convoca una reunión en una razón para impedir que los ciudadanos se reúnan? Esa es la pregunta constitucional que importa.

El artículo 21 de la Constitución no establece un régimen de autorización previa de la libertad de reunión. Al contrario: reconoce el derecho y, cuando se trata de reuniones en lugares de tránsito público, permite su prohibición únicamente cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes. No es una precisión menor. Es la arquitectura misma del derecho.

La Administración no concede la libertad de reunión. La libertad existe antes que la Administración. A esta le corresponde recibir la comunicación cuando la ley lo exige, proteger el ejercicio lícito del derecho y, excepcionalmente, limitarlo cuando concurran las circunstancias constitucionalmente previstas. La Ley Orgánica 9/1983 es coherente con esa concepción. No somete las reuniones a autorización previa y atribuye a la autoridad gubernativa el deber de protegerlas frente a quienes pretendan impedir, perturbar o menoscabar su legítimo ejercicio. Por eso resulta jurídicamente llamativa la razón empleada para impedir estas concentraciones: que un Ayuntamiento no puede promover el derecho de reunión por tratarse de una Administración pública.

Hay aquí una primera confusión conceptual que conviene despejar. Una cosa es la titularidad de un derecho fundamental y otra, no necesariamente coincidente, la capacidad para promover u organizar una reunión. Es cierto que la doctrina constitucional ha sido restrictiva respecto de la titularidad de derechos fundamentales por las personas jurídico-públicas y así lo demuestra reiteradamente la doctrina del Tribunal Constitucional. Y es lógico: los derechos fundamentales están concebidos esencialmente como garantías de los ciudadanos frente al poder. Pero de esa premisa no se deduce automáticamente que una Administración local sea jurídicamente incapaz de promover una concentración ciudadana.

La Ley Orgánica 9/1983 habla de personas naturales o jurídicas como promotoras u organizadoras. Si se pretende sostener que esa categoría excluye a las personas jurídico-públicas, esa exclusión necesita ser jurídicamente argumentada; no puede presentarse como una consecuencia evidente de la Constitución. La Ley utiliza deliberadamente una categoría amplia “personas jurídicas”, lo que no permite introducir, sin una justificación constitucional o legal adicional, una exclusión de las personas jurídico-públicas que el legislador no ha establecido expresamente.

La cuestión dogmática verdaderamente interesante es otra: si una Administración pública puede ser titular del derecho fundamental de reunión en cuanto poder público. Pero incluso admitiendo una respuesta restrictiva a esa pregunta, todavía quedaría abierta una distinta:

¿Puede una Administración promover, convocar o facilitar una reunión cuyo ejercicio material corresponde a los ciudadanos?

No es una distinción semántica. Es una distinción constitucional

El Ayuntamiento puede no estar ejerciendo para sí el derecho fundamental. Puede estar actuando como cauce institucional para que la ciudadanía pueda ejercerlo. Y esa posibilidad encuentra, además, un apoyo constitucional difícil de ignorar. El artículo 9.2 CE impone a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas y de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. La Ley de Bases del Régimen Local tampoco concibe al municipio como una Administración recluida en la pura gestión burocrática. La legislación básica permite a los municipios promover actividades destinadas a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal y contempla la participación ciudadana en la vida local.

Sería paradójico que la Constitución ordenase a los poderes públicos facilitar la participación ciudadana y que, al mismo tiempo, una interpretación extraordinariamente restrictiva del derecho de reunión les impidiese promover cualquier expresión colectiva de esa participación.

Hay, además, un dato concreto que obliga a afinar todavía más el análisis. La convocatoria originaria de estas concentraciones procede de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), no de un Ayuntamiento aislado. La FEMP ha convocado las concentraciones de apoyo a Ceuta y los municipios pueden adherirse a ellas o prestarles apoyo institucional. Por tanto, atribuir sin más al Ayuntamiento el ejercicio originario del derecho fundamental puede suponer una incorrecta identificación del sujeto convocante.

No es lo mismo que un Ayuntamiento diga “el Ayuntamiento ejerce el derecho de reunión” a que una organización representativa de las entidades locales convoque una concentración y un municipio se adhiera institucionalmente a ella. Son realidades jurídicas diferentes. Y el Derecho Constitucional debería ser especialmente cuidadoso con esas diferencias cuando está en juego una libertad fundamental.

Hay, además, una experiencia institucional que merece ser recordada.

Después de los atentados del 11 de marzo de 2004, numerosos Ayuntamientos promovieron y participaron en concentraciones y manifestaciones de repulsa al terrorismo y solidaridad con las víctimas. No sería correcto convertir aquella práctica en jurisprudencia: no lo es. Pero tampoco resulta razonable fingir que nunca existió. Durante años, las instituciones locales han actuado como cauce de expresión colectiva de la comunidad. Y nadie sostuvo entonces, como regla general, que la participación institucional de un Ayuntamiento transformase automáticamente una concentración ciudadana en un ejercicio ilegítimo del artículo 21 CE.

La cuestión decisiva aparece entonces en otro lugar

Supongamos que la Delegación considera que un Ayuntamiento no puede figurar como promotor. ¿Por qué ese eventual defecto debe conducir necesariamente a impedir que los ciudadanos se reúnan? Aquí es donde entra en juego la dogmática constitucional de los derechos fundamentales.

Pero incluso si se aceptara, a efectos dialécticos, esa objeción, quedaría todavía por justificar algo distinto: que la consecuencia jurídica de la falta de legitimación del promotor deba ser la prohibición de la concentración. Entre ambas proposiciones no existe una relación necesaria. La Administración tendría que explicar por qué no cabía requerir la subsanación de la comunicación, identificar a los verdaderos promotores o permitir el ejercicio del derecho bajo las condiciones necesarias para garantizar el orden público. Es decir, tendría que justificar no solo la existencia de una eventual irregularidad, sino la necesidad y proporcionalidad de convertirla en una prohibición.

El Tribunal Constitucional ha construido una doctrina especialmente exigente en materia de libertad de reunión. Las restricciones deben estar justificadas, responder a razones fundadas y apoyarse en circunstancias objetivas. Y, ante la duda, opera el principio de favor libertatis: la interpretación de las normas que afectan a un derecho fundamental debe orientarse a preservar, y no a restringir innecesariamente, su ejercicio.

No se trata de una fórmula ornamental. Es una regla de interpretación constitucional que obliga al poder público a preguntarse, antes de restringir una libertad, si existe una alternativa menos gravosa que permita conservarla. Y esa exigencia adquiere todavía mayor importancia cuando la razón esgrimida no tiene que ver con el contenido de la concentración ni con un peligro acreditado para personas o bienes, sino con la condición jurídica de quien aparece como convocante.

Si existe una irregularidad en la identificación del promotor, ¿por qué no puede subsanarse? Si el Ayuntamiento no puede aparecer como organizador, ¿por qué no pueden serlo quienes materialmente impulsan la concentración? Si existen problemas de seguridad, ¿por qué no pueden establecerse condiciones que permitan compatibilizar la concentración con el orden público?

La prohibición debería ser el último recurso, no el primero

Porque en materia de derechos fundamentales la libertad constituye el punto de partida y la restricción la excepción que debe ser constitucionalmente justificada. Y aquí aparece, quizá, la cuestión política que subyace a todo este asunto. Una democracia constitucional no se mide por la facilidad con la que el poder permite las manifestaciones que comparte. Se mide por su capacidad para tolerar aquellas que le resultan incómodas.

El derecho de reunión no existe para que la sociedad pueda reunirse únicamente cuando su mensaje resulta políticamente confortable. Existe precisamente porque el pluralismo democrático exige espacios de expresión colectiva que no dependan del beneplácito de quien ocupa circunstancialmente el poder.

Una concentración sobre Ceuta puede gustar más o menos. Puede parecer oportuna o inoportuna. Puede ser compartida o rechazada. Pero la función de una Administración constitucionalmente sometida a los derechos fundamentales no es decidir qué opiniones merecen ocupar la calle. Es garantizar que puedan hacerlo dentro de los límites que establece la Constitución.

Por eso hay algo inquietante en las interpretaciones jurídicas que, bajo una apariencia estrictamente administrativa, producen como resultado material la desaparición de una libertad.

El problema del Estado constitucional no es únicamente impedir las grandes arbitrariedades. Es también impedir que pequeñas decisiones aparentemente técnicas vayan estrechando, poco a poco, el espacio de libertad. Hoy puede ser quién convoca. Mañana puede ser el lugar. Después, el horario. Siempre habrá una razón administrativa susceptible de ser convertida en obstáculo si se abandona la lógica constitucional que preside los derechos fundamentales.

Por eso conviene recordar algo elemental: el poder no concede el derecho de reunión. La Constitución lo reconoce. La Administración no es propietaria de esa libertad. Es, precisamente, uno de sus garantes.

Y más cuando una duda interpretativa sobre el convocante puede resolverse de una manera que preserve el ejercicio ciudadano o de otra que lo haga desaparecer, el principio de favor libertatis no deja mucho espacio para la duda sobre cuál debe ser la opción preferida. No porque toda concentración deba celebrarse a cualquier precio. No porque los poderes públicos carezcan de facultades de ordenación. Y mucho menos porque una Administración pueda utilizar los derechos fundamentales para cualquier finalidad institucional. Sino porque en una democracia constitucional la carga de justificar la restricción corresponde al poder, no al ciudadano que pretende ejercer su libertad.

Quizá por eso el episodio merezca una reflexión que vaya más allá de Ceuta, de la FEMP o de la concreta controversia política. Las libertades públicas suelen incomodar al poder. Esa es, en buena medida, su razón de ser. Nuestra democracia empieza a tener un problema cuando el poder deja de preguntarse qué puede prohibir y empieza a preguntarse qué argumento necesita para poder prohibirlo. Ahí es donde el Derecho Constitucional deja de ser una asignatura y vuelve a ser lo que siempre debió ser: un límite al poder.

Hay, sin embargo, una paradoja difícil de soslayar. Mientras el presidente reclama para su Gobierno la legitimidad de interpretar la crisis de Ceuta con arreglo a los datos de los que dispone, su Administración parece mostrar bastante menos confianza en la capacidad de los ciudadanos para interpretar esos mismos acontecimientos por sí mismos y expresarlo colectivamente en la calle. Es una diferencia relevante.

El poder puede equivocarse al valorar una crisis internacional; forma parte de la contingencia inevitable del gobierno. Lo que no debería hacer es trasladar esa contingencia al terreno de las libertades y pretender que la discrepancia ciudadana necesita una habilitación administrativa. Porque gobernar en una democracia constitucional implica algo más que disponer de instrumentos para decidir. Implica aceptar los límites que impiden utilizarlos contra aquello que precisamente hace posible la democracia: el pluralismo, la crítica y la libertad de expresión colectiva. Quizá sea esa la verdadera prueba para un Gobierno que se proclama defensor de la democracia: no cómo trata a quienes le respaldan, sino cómo reacciona cuando la ciudadanía ocupa la calle para decirle que no está de acuerdo.

El poder tiene siempre razones para explicar sus decisiones. La Constitución tiene algo más importante: razones para limitar el poder. Y cuando ambas cosas entran en tensión, no debería ser difícil recordar de qué lado nació nuestra Constitución. Una en la que el poder determina qué convocatorias son legítimas, qué instituciones pueden promoverlas y qué ciudadanos pueden ocupar el espacio público; o una en la que el poder acepta que la calle, como expresión de la sociedad civil, no le pertenece.

La primera concepción puede ser perfectamente administrativa. La segunda es, en puridad, constitucional: ante el Gobierno y ante cualquier Gobierno, una regla tan sencilla como incómoda: el ciudadano no necesita el permiso del poder para ser libre; es el poder quien necesita la Constitución para poder limitar su libertad.